کویر

چكيده:شفافيت يكی از پايه‌های اصلی دموكراسی و جمهوريت و ملازم با «حق دانستن» است. «شفاف‌سازی» را می‌توان به شفاف‌سازی اطلاعات، شفاف‌سازی مشاركتی و شفاف‌سازی پاسخگويی تقسيم كرد. از نتايج مهم شفاف‌سازی، ارتقای كيفيت تصميمات متخذه، افزايش اعضای حلقه تصميم‌گيری، كاهش فساد و سوء استفاده از موقعيت به منظور كسب منافع فردی يا جناحی، و اطلاع قانونمند مردم از فرايندهای تصميم‌گيری است. حق دسترسی به اطلاعات در بسياری از كشورها به صورت رسمی پذيرفته و در قوانين آنها درج شده است. گاه نيز اين حق چنان بديهی شمرده شده كه نيازی به ذكر آن در قوانين ديده نشده است. اين حق، استثنائاتی مانند رعايت منافع ملی می‌پذيرد ولی اينگونه استثناها را بايد به شكلی تفسير كرد تا به تعرض به حقوق شهروندان منجر نشود. از آنجا كه شورای نگهبان وظيفه تطبيق قوانين عادی با شروع و قانون اساسی، تفسير قانون اساسی و نظارت بر انتخابات را به عهده دارد، دسترسی به استنادات و استدلالات و همچنين علنی بودن مذاكرات آن حائز اهميت بسيار است و به احقاق حقوق شهروندان ياری می‌رساند. در اين راستا مصونيت حيثيت، اصل برائت و حق برخورداری از امكان رقابت برابر داوطلبان شركت در انتخابات نيز بايد مورد توجه قرار گيرد؛ زيرا در صورت علنی بودن مذاكرات شورای نگهبان، ساير نهادها و ارگانهايی هم كه به نحوی در فرايند قانون‌گذاری دخالت دارند از اصل علنی بودن مستثنی نيستند و به تدريج بايد مشمول اين اصل شوند.

مقدمهدر تير ماه 1381 طرحی درباره علنی شدن مذاكرات شورای نگهبان توسط تعدادی از نمايندگان تقديم مجلس شد. اين طرح در واقع اقدامی در راستای تحقق بيشتر اصل مهم شفافيت در يكی از اركان مهم تصميم‌گيری كشور بود. شفافيت، موضوعی محوری در مباحث كلان حكومت‌های مردم‌سالار و اصلاح اراده عمومی است تا آنجا كه دسترسی آزادانه به اطلاعات و علنی بودن آن را شرط مقدم مقابله با فساد و تقويت پاسخگويی مقام‌های عمومی دانسته‌اند. در اين گزارش نخست به كلياتی درباره مفهوم شفافيت اشاره خواهد شد. سپس يكی از راه‌های عملی تحقق شفافيت يعنی تصويب و اعمال قوانين مربوط به دسترسی آزادانه به اطلاعات بررسی می‌شود. پس از آن به تبيين جايگاه و وظايف شورای نگهبان و ضرورت پيروی اين نهاد از شفافيت كامل پرداخته می‌شود و سرانجام در نتيجه‌گيری پيشنهادهايی برای تحقق بهتر اين اصل در نهاد شورای نگهبان و تسری آن به ساير نهادهای متولی قانون‌گذاری ارائه خواهد شد.

كلياتی درباره مفهوم شفاف‌سازی
شفاف‌سازی و علنی كردن[2] يكی از پايه‌های اساسی دموكراسی و جمهوريت است. از سوی ديگر، حقِ دانستن[3] يكی از حقوق اساسی انسان است كه در اصل 19 بيانيه حقوق بشر نيز بر آن تأكيد شده است و همه كشورها از جمله ايران آن را پذيرفته‌اند. حق دانستن، اين مفروضه را در خود دارد كه آدميان اساساً موجوداتی خردورز، دارای قوه داوری، و قادر به تشخيص صلاح خويش هستند و از همين رو حق دارند از چند و چون تصميماتی كه با سرنوشت آنها ارتباط دارد، آگاه شوند. بر اين اساس هرگونه رفتار قيم‌مآبانه و مخفی‌كارانه نافی اين اصل بنيادين است. در گذشته بسياری از حكومت‌ها، نهادها و سازمان‌ها می‌كوشيدند نحوه فعاليت خود را از چشم مردم مخفی نگه دارند. اين امر با دستاويزی گوناگون همچون «امنيت ملی»، «بهانه ندادن به دست دشمن»، «رعايت منافع همگان» و مانند آن صورت می‌گرفت. اما اكنون با تحولاتی كه در نتيجه گرايش به دموكراسی صورت گرفته است، ديگر اين دستاويزها كارايی گذشته را ندارد و وضع به گونه‌ای تغيير كرده است كه بايد برای مخفی كردن مسائل دليل آورد و نه برای علنی ساختن آنها.

انواع شفاف‌سازی
از لحاظ نظری «شفاف‌سازی» به سه دسته تقسيم می‌شود كه با يكديگر بی‌ارتباط نيستند.
نوع نخست را «شفاف‌سازی اطلاعات» نام نهاده‌اند بدين ‌معنا كه مردم بايد از بازيگران و تصميمات حكومتی آگاه شوند و به اطلاعات حكومتی دسترسی داشته باشند.
نوع دوم يا «شفاف‌سازی مشاركتی» به اين معناست كه همه مردم بايد بتوانند شخصاً يا از طريق نمايندگان خود به صورت شفاف در تصميمات سياسی شركت كنند. برخی محققان اساساً مشاركت را مستلزم شفاف‌سازی اطلاعات دانسته‌اند تا آنجا كه السدر رابرتس در مقاله «دسترسی به اطلاعات حكومتی» می‌نويسد: «هرگونه مشاركت سياسی بی‌معناست.» به نظر رابرتس، اگر محدوديتی در اين زمينه هست بايد به صراحت و روشنی قانونمند گردد و توجيهات قانع‌ كننده‌ای برای آن وجود داشته باشد.[4]
سومين نوع «شفاف‌سازی پاسخگويی»‌است؛ يعنی حكومت يا هر نهاد تصميم‌گيرنده، ناظر و جز آن، هنگام تخلف از قانون يا هنگامی كه عملكرد آن تاثير جدی بر منافع مردم دارد در برابر نظام قضايی و نيز در برابر افكار عمومی به طور صريح و روشن پاسخگوی عملكرد خود باشد. در اين ميان، افكار عمومی به ويژه رسانه‌های گروهی می‌توانند به مردم كمك كنند تا عملكرد و نحوه فعاليت حكومتی را به درستی بشناسند، امكان مشاركت در تصميمات سياسی را پيدا كنند و در نهايت، مقامات رسمی را وادار به پاسخگويی كنند.[5] ژوزف استيگ ليتز از زاويه‌ای ديگر به بررسی شفاف‌سازی می‌پردازد. به نظر وی، عدم شفاف‌سازی و علنی نبودن باعث می‌شود كه كيفيت تصميم‌گيری به سطح نازلی برسد.

«محرمانه بودن تصميمات باعث می‌‌شود حلقه تصميم‌گيری بسيار كوچك شود. با انجام اشتباهات بيشتر، مقامات برای حفظ خود هر چه بيشتر در لاك دفاعی فرو می‌روند و از اين رو به محرمانه‌تر كردن تصميمات دست می‌زنند. بدين‌سان اين حلقه را كوچك‌تر می‌كنند كه نتيجه آن، تنزل هر چه بيشتر كيفيت تصميم‌گيری خواهد بود.»[6] نويسنده‌ای ديگر(klitgaard:1998) از ديدگاه فساد به بحث علنی كردن پرداخته است. به نظر وی فرمولی كه برای ارزيابی فساد به كار می‌رود از اين قرار است: C=M+D-A در اين فرمول، C فساد[7]، M قدرت انحصاری[8] در زمينه كالا، خدمات و غيره كه رانت ايجاد می‌كند و D صلاحديد[9] و توان تصميم‌گيری در اين زمينه است كه رانت‌ها چگونه تخصيص يابد و A پاسخگويی[10] است كه در اين فرمول عدم پاسخگويی و حساب پس ندادن مدنظر است. به نظر اين نويسنده، فساد عبارت است از سوء استفاده از موقعيت برای كسب منافع فردی، گروهی و جناحی بی‌آنكه مقام يا مقامات به پاسخگويی بپردازند يا مذاكرات و تصميمات خود را علنی كنند به طور صريح و قانونمند مردم را در جريان فرايندهای تصميم‌گيری قرار دهند.[11] در نظام‌های مردم‌سالار، ديوارهای بين مسئولان حكومتی و مردم كوتاه می‌شود يا به حداقل می‌رسد و مشاركت مردم و حمايت آنها از نظام حكومتی موجب استحكام پايه‌های نظام و مشروعيت حكومت می‌گردد. در اين راستا، دسترسی مردم به مباحث حكومتی، نقش مهمی در مشاركت مؤثر مردم ايفا می‌كند. در مجموع می‌توان گفت علنی كردن مسائل باعث می‌شود كه افراد، گروه‌ها و نهادهای حكومتی هميشه دل‌نگران تصميمات خود باشند زيرا پيوسته در معرض قضاوت عموم قرار دارند. يكی از نويسندگان، اين خصيصه يعنی «هراس حاكمان از مردم» را وجه مميزه نظام‌های مردم‌سالار می‌داند. وی می‌نويسد: «هنگامی كه حكومت از مردم می‌ترسد اين آزادی است و هنگامی كه مردم از حكومت می‌ترسند اين چيزی جز استبداد نيست.»[12]

حق دسترسی به اطلاعات
برای تحقق آرمان‌های شفاف‌سازی، راه‌های عملی مختلفی انديشيده شده است كه يكی از آنها تضمين حق دسترسی به اطلاعات برای شهروندان است. در دهه‌های اخير اكثر كشورها به طور رسمی حق دسترسی به اطلاعات را پذيرفته‌‌اند. در برخی موارد نيز مانند آفريقای جنوبی اين حق را در قانون اساسی خود ذكر كرده‌اند. گرچه در بسياری از كشورها از جمله كشور ما، در اين قوانين به صراحت اين حق اشاره نشده، اما دانستن و دسترسی به اطلاعات همواره از حقوق اوليه شهروندان محسوب گرديده و تلويحاً در قوانين مختلف آمده است. هر چند اصولاً تنها اطلاعات موسسات دولتی يا سازمان‌های مربوط به منافع عمومی بايد در دسترس قرار داشته باشد و سازمان‌های خصوصی از اين امر مستثنی هستند اما در مواردی كه كار بنگاه‌های خصوصی و دولتی با هم تداخل پيدا كند اصل بر تسری قوانين دسترسی به اطلاعات است. مواردی هم وجود دارد كه حق دسترسی به اطلاعات چندان محرز و مبرهن است كه اساساً نيازی به وضع قوانين ديده نمی‌شود. مصداق بارز اين موارد، فعاليت‌های مجالس قانون‌گذاری است. گفته می‌شود كه وضع قوانين دسترسی به اطلاعات در مورد مجالس، بی‌مورد است چرا كه در كار آنها شفافيت كافی وجود دارد.[13] با اين همه در هيچ كشوری حق دسترسی به اطلاعات مطلق انگاشته نشده است و همواره استثنائاتی برای آن قائل شده‌اند. يكی از مناقشه‌برانگيزترين اين استثنائات، مواردی است كه به منافع ملی كشوها مربوط می‌شود. در اين موارد حكومت‌ها معمولا اختيار تام دارند كه از ارائه اطلاعات خودداری كنند. البته اين رويه منتقدان زيادی دارد كه معتقدند مصاديق تعارض با منافع ملی حتما بايد به صورت دقيق مشخص شود تا از اين مفهوم موسع برای محدود كردن حقوق شهروندان سوء استفاده نشود.

علنی نشدن مذاكرات شورای نگهبان
مطابق قانون اساسی، شورای نگهبان وظايف گوناگونی برعهده دارد. از آنجا كه اين شورا موظف به تطبيق دادن قوانين با شرع و قانون اساسی است و قوانينی را كه فاقد اين اوصاف باشد برای تجديد نظر به مجلس برمی‌گرداند در عمل يا به صورت دو فاكتور[14] كار مجلس دوم را انجام می‌دهد. اين امر موجب شده است كه برخی نويسندگان نظام قانون‌گذاری ما را يك مجلسی و دو ركنی بدانند. همچنين اين شورا وظايفی مانند تفسير قانون اساسی و نظارت بر انتخابات را برعهده دارد. اين وظايف معمولاً به عهده مرجعی گذاشته می‌شود كه فرادست ساير قوا تلقی می‌شود و در ساير كشورها نهادهايی مانند دادگاه قانون اساسی عهده‌دار آن هستند. در ظاهر، تدوين‌‌كنندگان پيش‌نويس قانون اساسی نيز همين مراد را از نهاد شورای نگهبان داشته‌اند چنان كه در فصل دهم اين پيش‌نويس عنوان «شورای نگهبان قانون اساسی» را برای آن برگزيده بودند. اقتضای اين وظايف آن است كه كار اين نهاد كاملا علنی باشد، مگر در مواردی كه مصوبات جلسات غيرعلنی مجلس به شورای نگبهان فرستاد شود كه در اين صورت بديهی است مذاكرات شورا نيز بايد محرمامه تلقی گردد. علنی بودن مذاكرات، امكان دسترسی نمايندگان به استدلالات و استنادات شورای نگهبان را فراهم می‌كند و از اين رو به اصلاح مصوبات و تسريع روند قانون‌گذاری ياری می‌رساند. همچنين شركت مقامات عالی‌رتبه در جلسات شورای نگهبان و توضيحات آنان به شناخت دقيق موضوع و رفع ايرادات شورای كمك می‌كند. شايان ذكر است كه در مرتب اولی،‌ الزام شورای نگهبان به ارائه استدلالات و مستندات خود و سپس علنی ساختن مذاكرات آن به شفافيت روند قانون‌گذاری كمك شايان توجهی می‌كند و از احتمال تأثير گرايش‌های سياسی بر انجام وظايف قانونی می‌كاهد. در مورد وظيفه قانون‌گذاری همان‌گونه كه گفته شده علنی بودن از اصول مسلم است. در اصل 69 قانون اساسی، علنی بودن مذاكرات مجلس شورای اسلامی تصريح شده است و می‌توان علنی كردن جلسات شورای نگهبان را در چارچوب اصل مذكور و در راستای اطلاع يافتن مردم از مسائلی كه به سرنوشت‌شان مربوط می‌شود نتيجه گرفت. در مورد وظايفی هم كه به دادگاه قانون اساسی مربوط می‌شود رويه ساير كشورها حكايت از علنی بودن در قانون دادگاه‌های قانون اساسی قيد شده است. در مورد وظيفه نظارت بر انتخابات نيز اصل علنی بودن از اصول اوليه و الزامی در انتخابات است. همان‌گونه كه محرمانه بودن آرا بايد حفظ شود، علنی بودن مراحل مختلف انتخابات نيز بايد تضمين شود. با وجود اهميت شايان توجه اصلی علنی بودن، در مورد نظارت بر صلاحيت داوطلبان شركت در انتخابات دو موضوع مهم بايد مورد توجه قرار گيرد:

الف) حق مصونيت حيثيت(اصل بيست و دوم) و اصل برائت(اصل سی و هفتم). ممكن است در جريان رسيدگی به صلاحيت هر نامزد انتخاباتی، مسائل و موضوعاتی مطرح گردد كه انتشار آن موجب هتك حيثيت و كسر شخصيت نامزد انتخاباتی شود. از همين رو برخی گفته‌اند علنی بودن مذاكرات شورای نگهبان هنگام رسيدگی به صلاحيت نامزدهای انتخاباتی با حقوق داوطلبان مغايرت دارد. به نظر برخی صاحب‌نظران اين استنتاج به دو شكل قابل رد يا رفع است. نخست اينكه وقتی كسی برای شركت در انتخابات نهادهای حقوقی اساسی برجسته مانند مجلس شورای اسلامی، رياست جمهوری يا خبرگان رهبری نامزدی خود را اعلام می‌كند ضرورتاً بايد لوازم، نتايج و آثار تبعی آن را نيز بپذيرد. وقتی پيشاپيش هر نامزد انتخاباتی می‌داند نتيجه بررسی صلاحيت وی به اطلاع عموم خواهد رسيد، اين حق انتخاب برای او محفوظ است كه اصولاً به عنوان نامزد در انتخابات شركت نكند. دوم، اطلاع دقيق مردم از شرايط و اوضاع و احوال شخصی هر نامزد انتخاباتی كه از طريق مذاكرات شورای نگهبان در بررسی صلاحيت‌ها به دست می‌آيد، امكان شناخت بهتر و بيشتر و انتخاب دقيق‌تر را برای آنان فراهم می‌آورد.

ب) حق برخورداری از امكان رقابت برابر(مستفاد از اصول 19، 20 و 26 قانون اساسی). تمركز اطلاعات مربوط به يك نامزد انتخاباتی در يك سازمان به منزله آن است كه تنها افراد خاصی از كليه اطلاعات مربوط به همه نامزدهای انتخاباتی آگاهی داشته باشند. چنين وضعی اين امكان را فراهم می‌آورد كه در جريان رقابت‌های انتخاباتی، از اين اطلاعات به زيان نامزدهای انتخاباتی ديگر بهره‌برداری شود. در اين صورت امكان رقابت برابر سياسی به ناروا از برخی نامزدها سلب می‌شود. انتشار عمومی نتايج بررسی صلاحيت نامزدهای انتخاباتی موجب دسترسی عموم به اطلاعات مربوط به كليه نامزدها می‌شود و از نقض حق امكان رقابت برابر جلوگيری می‌كند.

جمع‌بندی و نتيجه‌گيری
الف) همان‌گونه كه گفتيم اقتضای وظايفی كه شورای نگهبان برعهده دارد اين است كه فعاليت آن كاملا علنی باشند. اين امر دسترسی به استنادات و استدلالات شورای نگهبان را نيز آسان می‌‌كند. در طرح ارائه شده از سوی نمايندگان چاپ مشروح مذاكرات اين شورا در روزنامه رسمی و حضور برخی مقامات عالی‌رتبه در جلسه‌های شورای نگهبان برای تضمين شفافيت و علنی بودن فعاليت‌های آن پيش‌بينی شده است. به نظر می‌رسد كه اگر علاوه بر آن، امكان حضور خبرنگاران رسانه‌ها و نمايندگان سازمان‌های مدنی به نحو مقتضی در اين جلسات فراهم شود، اين مقصود بهتر تأمين می‌گردد.
ب) تصويب اين طرح می‌تواند زمينه‌ای برای تسری اصل علنی بودن بر ديگر نهادهای دولتی و استيفای حق دسترسی به اطلاعات باشد. به عنوان گام نخست در اين مسير، می‌توان از نهادهايی آغاز كرد كه با رأی مستقيم مردم انتخاب می‌شوند يا به نحوی در فرايند قانون‌گذاری دخالت دارند. نهادهايی مانند مجلس خبرگان، مجمع تشخيص مصلحت نظام، هيأت دولت، كميسيون‌های تخصصی آنها و كميسيون‌های داخلی مجلس شورای اسلامی به تدريج بايد مشمول اصل علنی بودن شوند. برگزاری جلسات علنی استماع در كميسيون‌های مجالس قانون‌گذاری از سنت‌های معمول در اكثر كشورهای دنياست. اين موضوع درباره نهادهای ديگری كه در سطح اين نهادها نيستند اما عملاً به فعاليت قانون‌گذاری می‌پردازند مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی اداری و شوراهايی مانند آنها نيز صادق است و بايد فعاليت آنها هم از شفافيت كامل برخوردار باشد.

پی‌نوشت‌ها:[1]. در پی تقدیم طرح «علنی شدن مذاكرات شورای نگهبان» در تیرماه 1381 از سوی تعدادی از نمایندگان به مجلس، دفتر مطالعات سیاسی مركز پژوهش‌های مجلس مبادرت به تهیه گزارشی كارشناسی در مورد این طرح نمود كه با شماره 6489 در مهر 1381 انتشار یافت. متن حاضر بر اساس همان گزارش كارشناسی تنظیم شده است.
[2]. Transparency
The right to know .[3]
[4]. Alasdair Roberts, Access to government information: An overview of issues, the Carter Centre, Atlanta, May 1999, Also in:http://www.Transparency.org/working and papers/Roberts/Roberts f 01.html
[5]. J.M.Balkin: "How Mass Media Simulation political transparency", 1998, in: http://www.yale.edu/law web/Jbalkin/articles/Media01.html
[6]. J.Stiglitz, "On liberty, The right to know, and public discourse: the role of transparency in public life". Oxford amnesty lecture, Oxford, UK: 27 January 1999.
[7]. Corruption
[8]. Monopology
[9]. Discretion
[10]. Accountability
[11]. به نقل از:
Bannon Zan "The fight against corruption, A world bank perspective", Workshop on transparency and governance, Central America country management unit, Stockholm, Sweden: 25-28 May 1999.
[12]. "Civil society: Participation and transparency in central America", United nation development programme Bureau for Latin American and the Caribbean, Presented in workshop on transparency and governance, Stockholm, Sweden: 25-28 May 1999.
[13]. Roberts, op.cit.
[14]. De facto
[15]. سید محمد هاشمی؛ «حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد دوم، حاكمیت و نهادهای سیاسی، تهران: دادگستر، 1380، ص 78.
[16]. همان، ص 223.
[17]. Arne Mavciv, "the electronic processing of constitutional and judicial review matters (models, concepts, practice)", A paper presented to 21 congress on international association of constitutional law, 2001.
[18]. پدرام سعید؛ «مدیریت انتخابات»، تهران: دفتر مطالعات سیاسی وزارت كشور، 1379، ص 11.

منابع و مآخذ1. سعيد هاشمی،‌ پدرام؛ «مديريت انتخابات» دفتر مطالعات سياسی وزارت كشور، 1379
2. هاشمی، سيدمحمد؛ «حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران»، جلد دوم؛ حاكميت و نهادهای سياسی تهران: دادگستر، 1380.
3.Alasdair;Roberts;Access to Govcrnmcnt Information: An Overview of Issucs; Thc Carter; Atlanta; May 1999.in;http://www.Transparensy/Org/working and Papers/Roberts/Roberts f 01. html.

4.Balk, J.M(Yale university);"How Mass Media Simulate Political Transparency", 1998. Ihttp://www.Yale.edu/Lawweb/Jbalkin/articlcs/Mcdia 01. html

5.Mavciv,Arne;"The Eleclronic processing of Constitutional and Judical Review Matters (Models, Concepts, Practicc)", A Papcr presented: to 24 Congress on International Association of Constitutional Law,2001

6.Stiglitz, J; "On Liberty, The Right to Know,andPublic Discourse: The Role of Transparensy in Publis Life", Oxford Amncsty, Oxford. UK, January 27.1999
7.Zan, Bannon;'The FigftAgainst Corruption, A World Bank Perspective" Workshop on Transparency and Govermancc, Central America Country Management Unit, Stockholm, Sweden:25-28 may 1999

8. "Civil Society: participation and Transparency in Central America" United Natians Development Programme Bureau For Amerisa and The Caribbean, Prcsnted in Workshop on Transparensy and Governance Stockholm, Sweden:25/28 may1999

توضيح: در تهيه اين گزارش افزون بر منابع ياد شده، از گزارش كارشناسی دفتر حقوقی مركز و مصاحبه‌های اين دفتر با اساتيد و صاحب‌نظران (به ترتيب الفبا) دكتر محمداردبيلی، دكتر محمد راسخ، حجت‌الاسلام والمسلمين هادی قابل، دكتر ناصر كاتوزيان، بهمن كشاورز، كامبيز نوروزی و دكتر سيدمحمد هاشمی استفاده شده است.